ЗагрузкаПожалуйста ждите...
*показники статистики, коротко, по кліку розширенно

Експертиза законопроекту №3081: «Про систему державної підтримки кінематографії»

Опубліковано 11.01.2016 8 переглядів
Проект закону №3081 спрямований на реалізацію заходів прямої державної підтримки кіновиробника за рахунок коштів операторів лотерей, які мають частину своїх доходів спрямовувати на соціальні цілі, а також на створення нової структури – Українського інституту кіномистецтв.

 1) Загальна характеристика законопроекту:

  •  коротко суть проекту, на що спрямований

Проект Закону «Про систему державної підтримки кінематографії»  (далі - проект Закону) спрямований на реалізацію заходів прямої державної підтримки кіновиробника за рахунок коштів операторів лотерей, які мають частину своїх доходів спрямовувати на соціальні цілі, а також на створення нової структури – Українського інституту кіномистецтв.

  • відповідність пріоритетам урядової політики (План 847-р, Програма дій Уряду, секторальні стратегії тощо)

Главами 15 та 24 Плану Заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергетики і їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2014-2017 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.09.2014 № 847-р, передбачені завдання у сфері культури та аудіовізуальній галузі.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України, затверджена постановою Верховної Ради України від 11.12.2014 № 26-VIII визначає основні цілі діяльності Кабінету Міністрів України, які спрямовані на виконання Угоди про асоціацію, серед яких «Нова культурна політика», яка містить завдання Уряду щодо залучення нових джерел фінансування культури та розроблення Закону України "Про національний культурний продукт".

Відповідно до п. 347, 348, 349 Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів та Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» у 2015 році, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 №213-р. визначено завдання щодо:

- розроблення та сприяння прийняттю Закону України “Про національний культурний продукт”,  яким буде підтримано творення і поширення українського культурного продукту — музики, кіно, книг, теле- і радіопрограм. Визначення головними інструментами підтримки національного культурного продукту податкових стимулів його виробникам та розповсюджувачам, закладам культури; механізму доповнюючого державного фінансування; заохочення приватних інвестицій; встановлення квот для національного культурного продукту на радіо, телебаченні, в кінопрокаті та на ринку книжкової продукції. Створення Національного Фонду культури з рівним та прозорим доступом для державних та недержавних інституцій культури;

- залучення нових джерел фінансування культури (проведення аналізу фінансового законодавства, підготовка пропозицій щодо залучення нових джерел фінансування галузі культури);

-  розроблення та подання Кабінетові Міністрів України проекту нормативно-правового акта щодо затвердження Національної стратегії розвитку кіногалузі на 2015—2020 роки.

          В частині залучення фінансування у сферу кіноіндустрії проект Закону не суперечить вищезазначеним актам та Національній стратегії розвитку кіноіндустрії України на 2015-2020 роки, проте в цілому проект Закону потребує узгодження з зазначеними актами.

  • належність проекту акта до сфер, які охоплюються Угодою про асоціацію (включаючи акти права ЄС, що підлягають імплементації), іншими міжнародними договорами між Україною та ЄС

Проект Закону за предметом правового регулювання належить до сфер «Культура» та «Політика з питань аудіовізуальної галузі», які охоплюються Угодою про асоціацію України з Європейським Союзом (надалі – Угода про асоціацію).

Відповідно до ст.437 Угоди про асоціацію сторони зобов’язуються сприяти співробітництву в галузі культури з метою покращення взаєморозуміння та розширення культурних обмінів, а також мобільності об’єктів мистецтва та митців України та ЄС.

Згідно з ст. 396 Угоди про асоціацію сторони здійснюють співробітництво з метою просування аудіовізуальної галузі в Європі та заохочення спільного виробництва у галузі кінематографії та телебачення.

Відповідно до ст.397 Угоди про асоціацію поступове наближення до права та нормативно-правової бази ЄС, а також міжнародних правових документів у сфері політики з питань аудіовізуальної галузі буде здійснюватися, зокрема, як визначено у Додатку XXXVIІ до цієї Угоди.

Згідно з Додатком XXXVIІ Україна зобов’язується поступово наблизити своє законодавство до законодавства ЄС, а саме Директиви № 2007/65/ЄС від 11.12.2007 про аудіовізуальні медіа-послуги, що вносить зміни та доповнення до Директиви Ради                     № 89/552/ЄЕС про координацію деяких положень, визначених законодавством, нормативно-правовими чи адміністративними актами в державах-членах щодо ведення телерадіомовної діяльності, і скасовані Директивою № 2010/13/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 10 березня 2010 року про узгодження деяких положень, встановлених законом, правилами або адміністративними діями у державах-членах, що стосуються надання аудіовізуальних медіа-послуг (Директива про аудіовізуальні медіа-послуги) та Європейської Конвенції про транскордонне телебачення 1989 року.

Проте жодним з цих актів не встановлено вимог щодо механізму фінансування кіноіндустрії на національному рівні, вимог щодо створення інституції, яка буде опікуватися питаннями фінансування виробництва фільмів та контролем за цим процесом. Більш того інші акти ЄС також не містять якихось певних вимог.

Разом з тим, на міжнародному рівні до сфери культури, у тому числі і до кіноіндустрії, прикута значна увага, було прийнято значну кількість актів, зокрема:

  • Регламент № 1295/2013 Європейського Парламенту та Ради від 11.12.2013 про створення Програми Творча Європа,

  • Рішення 1855/2006 Європейського Парламенту та Ради від 12.12.2006 про   встановлення Культурна програма 2007 - 2013. (DECISION No 1855/2006/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 12 December 2006 establishing the Culture Programme (2007 to 2013),

  • УГОДА між Європейською комісією та Урядом України про участь України у "Творчій Європі": програми для культурних і творчих галузей, і про співпрацю між Європейським Союзом та Україною в засобах масової інформації Sub-програми "Творча Європа". Україна, долучившись до Креативної Європи, визнала таким чином культуру визначним напрямком та пріоритетом своєї співпраці з ЄС(AGREEMENT between the European Commission and the Government of Ukraine on the participation of Ukraine in "Creative Europe": the Union programme for the cultural and creative sectors, and on cooperation between the European Union and Ukraine in the MEDIA Sub-programme of "Creative Europe"),

  • Зелена книга про потенціал культурних та творчих індустрій (Green Paper on the potential of cultural and creative industries),

  • Європейська культурна конвенція 1954 року,

  • Європейська Конвенція про спільне кінематографічне виробництво,

  • Конвенція про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження,

  • Повідомлення Комісії для Європейського парламенту, Ради, Європейського економічного та соціального комітету і комітету регіонів Європейське кіно цифрової епохи. Подолання культурного розмаїття та конкурентоспроможності (COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS European film in the digital era Bridging cultural diversity and competitiveness /* COM/2014/0272 final */).

В цьому Повідомлені зазначено, що значна частина фінансування часто приходить від національних і регіональних державних субсидій і підтримує виробництво національних/ регіональних проектів.

Внутрішні механізми підтримки виробництва, розробки та розповсюдження фільмів мають  прямий або побічний вплив на структури і практики галузі. Європейська підтримка може лише доповнювати такі механізми на національному рівні, але не встановити основи. У світлі змін, викликаних цифровому середовищі та зміни очікування аудиторії, схем соціального забезпечення, відповідно до правил державної допомоги, потрібна переосмислення. В цілому, завдання полягає не в збільшенні рівня державної підтримки в цьому секторі, а в оптимізації його загального обсягу, а також максимальної взаємодоповнюваності на різних рівнях.

Відповідно до Національної стратегії розвитку кіноіндустрії України на 2015-2020 роки, яка знаходиться на стадії погодження, адаптація законодавства України в аудіовізуальній сфері до законодавства Європейського Союзу направлена на:

- адаптацію національного законодавства до законодавства ЄС в аудіовізуальній сфері, в тому числі щодо зборів авторської винагороди за будь-яку ретрансляцію аудіовізуальних творів;

  • участь у програмі Creative Europe Media (ЄС);

  • вступ до Eurimages (Рада Європи);

  • адаптацію європейської стратегії «Європейське кіно у цифрову епоху» до українського кінематографу та забезпечення впровадження її у життя;

  • адаптація порядку видачі державних прокатних посвідчень на право розповсюдження та демонстрування фільмів до директив ЄС.

 

  • відображення практики регулювання відповідних правовідносин у державах-членах ЄС, практики імплементації відповідних актів acquis communautaire державами-членами ЄС, практики Суду ЄС (у разі доцільності)

В Європейському Союзі фінансова підтримка кіноіндустрії проводиться через:

1) структурні підрозділи міністерств культури (Швейцарія, Кіпр, Хорватія, Італія, Литва, Македонія, Словаччина);

2) державні органи, що користуються адміністративною та фінансовою незалежністю (Австрія, Французька спільнота Бельгії, Чехія, Німеччина, Данія, Іспанія, Франція, Ірландія, Ісландія, Норвегія, Польща, Португалія, Румунія);

3) приватні, неурядові фонди (Фінляндія, Естонія, Угорщина, Нідерланди, Швеція);

4) неприбуткові асоціації (Фламандська спільнота Бельгії);

5) приватні компанії (Велика Британія, Греція, Німеччина).

Однією з передових країн ЄС в сфері кіноіндустрії виступає Франція. Державна підтримка кінематографії у Франції здійснюється через Національний центр кіно та анімації, який є державним органом, підпорядкованим Міністерству культури, але користується широкою юридичною та фінансовою автономією. Кошти для фінансової підтримки кінематографії акумулюються у Фонді підтримки, відрахування до якого здійснюється через Національний центр кіно та анімації. Іншими суб’єктами підтримки кінематографа у Франції є товариства фінансування кіноіндустрії та аудіовізуальної сфери, які збирають кошти у приватних осіб та інвестують їх у виробництво кіно- та аудіовізуальної продукції, а також Інститут фінансування кіно та індустрій культури, який створено у 1983 році за ініціативою Міністерства культури та Національний центр кіно та анімації. Підтримку кінематографа у співпраці з Національний центр кіно та анімації здійснюють також місцеві органи самоврядування. Основними джерелами поповнення Фонду підтримки є: спеціальний додатковий податок на вартість кожного проданого в кінотеатрах квитка, який складає 20 % бюджету Фонду; податок на телевізійні служби, інтернет-провайдерів, який складає 75 відсотків бюджету; податок на відеопродукцію, який складає 4 % бюджету. Телевізійні канали також зобов’язані брати участь у виробництві кінофільмів, витрачаючи на це певний відсоток свого бюджету. Фінансову підтримку від Національного центру кіно та анімації можуть одержати лише кіноорганізації, зареєстровані у Франції, які виробляють і показують європейські фільми і фільми оригінальною французькою мовою. Вона може бути автоматичною, тобто надаватися продюсеру в разі комерційного успіху його попереднього фільму, і вибірковою. Остання має вигляд безпроцентної позики (яка на практиці повертається вкрай рідко), що надається для дебютних та експериментальних проектів.

Для кіновиробників існують податкові пільги, які надаються за умов, що фільм знімається в основному на французькій території оригінальною французькою мовою. Державна підтримка кінематографа у Франції здійснюється не лише шляхом фінансової допомоги, а й шляхом регламентації діяльності телеканалів, аби зменшити їх конкурентні переваги перед кінотеатрами, забезпечити показ на телеекранах встановленого відсотку європейських фільмів і фільмів на французькій мові. Телеканали зобов’язані дотримуватися квоти, відповідно до якої 60 % від загального числа показаних на телеекрані фільмів мають становити європейські фільми, в тому числі 40 % оригінальною французькою мовою (не дубльовані). Цих квот вони повинні дотримуватися і в прайм-тайм. Також телеканали не можуть показувати кінофільми у певні дні (субота і неділя) та години, аби обмежити їх конкуренцію кінотеатрам.

Крім того, підтримка кіно у Франції здійснюється за такими напрямами:

1) підтримка кінофестивалів і заходів з художньої освіти дітей та молоді, пропаганди і популяризації кіно серед широкої публіки, зокрема серед груп глядачів, для яких доступ до кіно є обмеженим;

2) підтримка кінематографічної освіти та кіно просвіти населення, особливо дітей та молоді;

3) просування французького кіно за кордоном.

В Німеччині підтримка кінематографії має менш централізований характер і значною мірою прикріплений до адміністративних земель. На федеральному рівні цю функцію виконують низка інституцій, зокрема:

  1. Уповноважений федерального уряду з питань культури та ЗМІ,

  2. Німецький федеральний кінофонд. Фонд ставить завданням, з одного боку, зробити Німеччину привабливою для національних і міжнародних кіновиробників, з іншого, підтримувати фінансово малі кінопроекти, які не могли б бути завершені без такої підтримки.

  3. Німецька федеральна рада з питань кіно. Її річний бюджет складає 76 млн. євро і формується шляхом зборів з кінотеатрів (1,8-3 % річного обороту), дистриб’юторів відео (1,8-2,3 % річного обороту), телепровайдерів (розраховується від частки фільмів у загальному річному телепоказі). Участь телебачення у кіновиробництві також є досить незначною. Структура витрат ради нагадує структуру витрат французького НЦК: здійснюється фінансова підтримка кіновиробництва, дистрибуції, кінопоказу, навчання працівників кіноіндустрії, дослідницької діяльності, просування німецьких фільмів в середині країни та за кордоном.

  4. Федеральний Фонд підтримки німецьких фільмів для юнацтва, який сприяє виробництву дитячих та юнацьких фільмів і талановитим дебютним роботам.

Водночас у Німеччині існують дванадцять регіональних фондів підтримки кіно, які планують свою діяльність автономно, виходячи з економічних інтересів відповідних регіонів. Однією з базових умов надання фінансової підтримки є та, що не менше 20-25% коштів з бюджету кінопроекту мають бути витрачені на території Німеччини. Якщо кошти виділяються регіональним фондом, то вони повинні витрачатися на відповідній землі. При цьому в окремих випадках фільми можуть бути не лише іноземними, а навіть неєвропейськими.

Якщо на перегляд німецького фільму у національному прокаті за рік після його виходу на кіноекран було продано не менше 150 тис. квитків, його продюсеру, як успішному суб’єкту кіноринку, може бути надана автоматична підтримка для виробництва наступного фільму. Як і у Франції, вона складається з відрахувань зі зборів від показу фільму на кіноекрані та відео, трансляції на телебаченні. Ці кошти продюсер реінвестує у наступний фільм. В інших випадках підтримка має вибірковий характер і здійснюється у вигляді безпроцентної позики до 250 тис. євро.

У Польщі державна підтримка кінематографії здійснюється через Польський інститут кіномистецтва. Формування бюджету Польського інституту кіномистецтва здійснюється з таких джерел:

  • субсидії, надані міністром із державних фондів, якими він уповноважений розпоряджатися;

  • доходи від показу фільмів, авторськими правами на які володіє Інститут;

  • благодійні внески, спадщина;

  • доходи, отримані від використання активів, якими володіє Інститут;

  • фінансування, надане міністром культури з Фонду підтримки культури.

 Фінансування Польського інституту кіномистецтва відбувається також шляхом відрахувань, що роблять:

  •  оператори кінотеатрів – 1,5 % доходів від показу фільмів і реклами;
  • дистриб’ютори кінопродукції – 1,5 % доходів від продажу та оренди кінофільмів;

  • власники телеканалів – 1,5 % доходів від показу реклами і телефонних продажів або 1,5 % доходів від продажу підписки;

  • оператори цифрових платформ – 1,5 % доходів від надання доступу до телепрограм;

  • оператори кабельних мереж – 1,5 % доходів від послуг, що вони надають.

Абсолютна більшість коштів (понад 90 %) надходить від суб’єктів телевізійного ринку (власники телеканалів, оператори кабельного і цифрового телебачення).

Крім того, державне телебачення і найбільші приватні телекомпанії беруть участь у кіновиробництві як незалежні виробники або співвиробники. Вважається, що такий механізм фінансування звільняє Польський інститут кіномистецтва від прямого впливу політики, підвищує рівень його фінансової стабільності.

Виробництво художніх фільмів фінансується Польським інститутом кіномистецтв у межах 50 % їх бюджету і не більше 4 млн. злотих на фільм. Виняток складають історичні фільми, яким надається до 7 млн. злотих на кожну картину, оскільки вони відповідають державній політиці збереження національної ідентичності та культурної спадщини. Авторські, некомерційні фільми можуть отримати від ПІК до 70 % їх бюджету, але не більше 2–3 млн. злотих. Підтримка документальних фільмів складає до 1 млн. злотих на кожний, повнометражних анімаційних фільмів – 1,5 млн. злотих.

Фінансова підтримка надається у формі дотації (найпоширеніша практика), позики або гарантії по кредиту, який виробник фільму може взяти в банку. Позика надається лише комерційному і розважальному кіно в межах 50 % бюджету фільму, але не більше 2 млн. злотих. Позика має бути повернута протягом п’яти років з часу надання виробнику її першої частини, після чого авторські права на фільм переходять до Інституту. Повернення дотації також передбачається, але тільки після того як будуть покриті видатки продюсера та інших учасників виробництва, причому з цього прибутку Інститут одержує частку лише відповідно до процентної долі його фінансової участі у бюджеті фільму, а не рівну цій долі в абсолютному вираженні. Інститут також виділяє гранти на написання сценаріїв і підтримує розробку кінопроектів.

З іншого боку, у Польщі немає податкових пільг для кіновиробників. Разом з тим, існують 11 регіональних фондів підтримки кіно, які беруть участь у фінансуванні фільмів, що знімаються у відповідному регіоні, а також допомагають у вирішенні організаційних питань (отримання дозволів, контакти з органами влади і поліцією, вибір місць зйомок тощо).

2) Політико-правове обґрунтування законопроекту:

В цілому положення проекту Закону не суперечать взятим Україною зобов’язанням в рамках підписаної Угоди про асоціацію та актам ЄС. Проте під час розгляду зазначеного проекту Закону необхідно врахувати державну політику в цій сфері.

3) Рекомендації Комітету (варіанти відповідно до статей 114, 123, 129 Регламенту ВРУ):

Враховуючи вищенаведене, доцільно рекомендувати Головному комітету внести пропозицію про прийняття проекту Закону «Про систему державної підтримки кінематографії» за основу.