ЗагрузкаПожалуйста ждите...
*показники статистики, коротко, по кліку розширенно

Експертиза законопроекту № 3501 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо гармонізації законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації із правом Європейського Союзу)» № 3501 від 20.11.2015

Опубліковано 20.01.2016 43 переглядів
Законопроект розроблений з метою усунення прогалин у законодавстві щодо відповідальності за порушення законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації, забезпечення належної реалізації повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо контролю за дотриманням законодавства у цій сфері.

1)   Загальна характеристика законопроекту:

Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо гармонізації законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації із правом Європейського Союзу)» розроблений з метою усунення прогалин у законодавстві щодо відповідальності за порушення законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації, забезпечення належної реалізації повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо контролю за дотриманням законодавства у цій сфері.Прийняття проекту Закону забезпечить реалізацію завдань другого етапу виконання Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України, зокрема щодо забезпечення ефективного захисту від дискримінації у відповідності до міжнародних стандартів та зміцнення спроможності відповідальних органів у сфері анти дискримінаційної політики.

  • відповідність пріоритетам урядової політики (План 847-р, Програма дій Уряду, секторальні стратегії тощо)

 План Заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергетики і їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2014-2017 роки, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.09.2014 № 847-р. містить завдання, які пропонується врегулювати проектом Закону, а саме:

ü п. 389 передбачена імплементація ст.. 419-425 Угоди про асоціацію, додатку  XL в частині вивчення та підготовки пропозицій щодо подальшого використання кращого досвіду держав - членів ЄС стосовно усунення та унеможливлення проявів дискримінації за ознакою інвалідності;

ü п. 408 передбачена імплементація ст.. 419-425 Угоди про асоціацію в частині розроблення, прийняття та впровадження нормативно-правових актів з метою імплементації положень Директиви Ради 2000/43/ЄСвід 29 червня 2000 р. про реалізацію принципу рівного відношення незалежно від расової чи етнічної приналежності;

ü п. 409 передбачена імплементація ст.. 419-425 Угоди про асоціацію в частині розроблення, прийняття та впровадження нормативно-правових актів з метою імплементації положень Директиви Ради 2000/78/ЄС від 27 листопада 2000 р. про встановлення загальної системи рівного відношення у сфері зайнятості та професійної діяльності;

Програма діяльності Кабінету Міністрів України, затверджена постановою Верховної Ради України від 11.12.2014 № 26-VIII визначає основні цілі діяльності Кабінету Міністрів України, які спрямовані на виконання Угоди про асоціацію. Проте Програма не містить завдань щодо врегулювання питань, визначених проектом Закону.

Програмадіяльності Кабінету Міністрів та Стратегіїсталогорозвитку «Україна - 2020» у 2015 році, затвердженарозпорядженням Кабінету Міністрів України від04.03.2015 №213-р. не міститьзавдань, які вирішуються проектом Закону.

  • належність проекту акта до сфер, які охоплюються Угодою про асоціацію (включаючи акти права ЄС, що підлягають імплементації), іншими міжнародними договорами між Україною та ЄС

Проект Закону за предметом правового регулювання належить до сфери «Співробітництво у галузі зайнятості, соціальної політики та рівних можливостей», яке охоплюються Угодою про асоціацію України з Європейським Союзом (надалі – Угода про асоціацію).

Відповідно до ст. 420 Угоди про асоціацію Співробітництво у сферах, визначених у статті 419 цієї Угоди (посилення діалогу та співробітництва щодо забезпечення гідної праці, політики зайнятості, безпечних та здорових умов праці, соціального діалогу, соціального захисту, соціального залучення, гендерної рівності та недискримінації), передбачає досягнення,зокрема, цілі подолання дискримінації в усіх її формах та проявах.

Відповідно до ст. 424 Угоди про асоціацію Україна забезпечує поступове наближення до права, стандартів та практики ЄС у сфері зайнятості, соціальної політики та рівних можливостей, як визначено у Додатку XL до цієї Угоди.

Згідно з підрозділом «Антидискримінація та гендерна рівність» Додатку XL Україна повинна впровадити, зокрема, положення Директиви Ради № 2000/78/ЄС від 27.11.2000, що встановлює загальну систему рівного ставлення у сфері зайнятості та професійної діяльності та Директиви Ради № 2000/43/ЄС від 29.06.2000 про реалізацію принципу рівного ставлення незалежно від расового чи етнічного походження. Після набрання чинності Угоди про асоціацію буде визначений графік імплементації Директиви Ради № 2006/54/ЄС від 05.07.2006, про реалізацію принципів рівних можливостей та рівного ставлення до чоловіків та жінок у питаннях працевлаштування.

Отже, в законодавстві ЄС діє три основоположні Директиви в цій сфері, а саме:

- Директива Ради № 2000/43/ЄС від 29.06.2000 про реалізацію принципу рівного ставлення незалежно від расового чи етнічного походження;

-  Директива Ради № 2000/78/ЄС від 27.11.2000, що встановлює загальну систему рівного ставлення у сфері зайнятості та професійної діяльності;

-  Директива Ради № 2006/54/ЄС від 05.07.2006, про реалізацію принципів рівних можливостей та рівного ставлення до чоловіків та жінок у питаннях працевлаштування.

Це ключові акти, які регулюють питання подолання дискримінації, проте є інші акти ЄС та інші міжнародні акти, які так чи інакше торкаються цієї сфери, серед яких:

- Договір про заснування Європейської Спільноти,

- Хартія основних прав Європейського Союзу,

- Міжнародна конвенція про ліквідацію усіх форм расової дискримінації,

- Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод,

- Конвенція ООН про ліквідацію усіх форм дискримінації по відношенню до жінок,

- Конвенція про права інвалідів,

- Директива Ради № 2004/113/ЄС від 13.12.2004  про реалізацію принципів рівного ставлення до чоловіків та жінок у питаннях доступу та постачання товарів та послуг (цю Директиву Україна в рамках Угоди про асоціацію також повинна імплементувати),

- Рамкова стратегія щодо недискримінації та рівних можливостей для всіх (A frameworkstrategyfor non-discriminationandequalopportunitiesforall). Дана Стратегія направлена на захист від дискримінації в рамках ЄС.

  • оцінка системи та/або механізмів, які закріплюються проектом акта, на предмет відповідності аналогічній системі/механізмам, які закріплені в acquis communautaire

Проектом Закону пропонується доповнити Закон України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» новими визначеннями, а саме: множинна дискримінація, віктимізація, дискримінація за асоціацією, розумне пристосування, визначення чіткого переліку обставин, за яких встановлення певних обмежень або надання привілеїв у разі їх обґрунтованості не може вважатися дискримінацією.

Так, Директивами № 2000/43/ЄС Ради ЄС імплементація принципу рівного поводження з людьми, незалежно від їх расового або етнічного походження та №2000/78/ЄС що встановлює загальні рамки рівності оправного поводження у сфері зайнятості і професійної діяльності визначено, що ефективна імплементація принципу рівності всіх людей потребує наявності відповідних заходів судового захисту проти віктимізації. Ці Директиви містять визначення поняття «віктимізація».

Разом з тим, Положеннями цих Директив встановлюється мінімальний набір вимог, що у результаті дає Державам-членам ЄС вибір між прийняттям нових або залишенням в силі найбільш підходящих положень з усіх існуючих. Імплементація цієї Директиви не повинна служити метою виправданнярегресії по відношенню до тієї ситуації, яка діє у кожній Державі-члені ЄС.

Директивами № 2000/43/ЄС та №2000/78/ЄС передбачено, що Держави-члени ЄС можуть передбачати власні положення, згідно з якими різниця в зверненні, заснованому на ознаці, яка характеризується расовим та етнічним походженням, може не визнаватися дискримінацією в тому випадку, якщо воно визнається професійною діяльністю або в силу обставин, в яких воно здійснюється, це характеристика представляє собою характерні професійні вимоги, які забезпечують законність цілей та пропорційність вимог.

Отже, запропоновані проектом Закону зміни направлені на імплементацію Директив № 2000/43/ЄС та №2000/78/ЄС та відповідають їм.

Так, проектом Закону пропонується існуючу кримінальну відповідальність за дискримінаціюзамінити адміністративною за порушення законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації, оскільки зазначені зміни забезпечать пропорційність та співмірність відповідальності за порушення законодавства у цій сфері та значно спростить процедурний механізм розгляду судами справ за фактами дискримінації.

Дане положення не суперечить Директиві № 2000/43/ЄС та узгоджується з її норми, адже чіткої вимоги щодо встановлення саме кримінальної відповідальності за дискримінацію вона не містить.

Так, згідно з Директивою № 2000/43/ЄС Держави-члени ЄС можуть приймати нові або залишати в силі існуючі положення, які найбільш підходящі, ніж ті що встановлені Директивою. Імплементація Директиви не повинна слугувати для виправдання регресії. Повинні застосовувати співмірні санкції, а також санкції, направлені на припинення подальших правопорушень.

Відповідно до статей 9 та 15 Директиви Держави-члени ЄС вводять в свої національні правові системи заходи, які необхідні для захисту осіб від будь-якого ворожого посягання або несприятливих наслідків в якості реакції на звернення з скаргою або провадження по справі, яке направлене на забезпечення дотримання принципу рівного звернення, а також        повинні вводити в дію норми – санкції, які застосовуються  у випадку порушення положень національного законодавства, прийнятих у відповідності до цієї Директиви. 

Разом з тим, за результатами останньої оціночної місії Європейської Комісії щодо виконання ПДВЛ Україні була надана рекомендація щодо встановлення адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації замість кримінальної.

Проектом Закону пропонується доповнити повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо запобігання та протидії дискримінації повноваженнями, відповідно до яких Уповноважений видає обов’язкові для виконання вимоги (приписи) щодо усунення порушень законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації, складає протоколи про притягнення до адміністративної відповідальності та направляє їх до суду.

Дані зміни також не суперечать Директиві № 2000/43/ЄС, а лише доповнюють заходами, направленими на протидію дискримінації.

Так, відповідно до Директиви захист від актів дискримінації за ознакою расового або етнічного походження буде сам по собі посилений існуванням органу або сукупності органів у кожній Державі-члені ЄС, до компетенції яких буде відноситися аналіз відповідних проблем, підготовка можливих рішень, а також забезпечення конкретних заходів допомоги жертвам.              

Згідно зі статтею 13 Директиви Держави-члени ЄС призначають орган або сукупність органів для розвитку принципу рівного поводження зі всіма людьми без дискримінації за ознаками расового або етнічного походження, а також гарантують наступні повноваження цих органів:

- забезпечення незалежної допомоги жертвам дискримінації без збитків для прав жертв, при розгляді скарг про дискримінаційні дії, допущенні по відношенню до даних осіб,

- проведення незалежного опитування, які торкаються дискримінаційних дій,

- публікації незалежних докладів, а також внесення рекомендацій з питань, які стосуються подібних актів дискримінації.

  • відображення практики регулювання відповідних правовідносин у державах-членах ЄС, практики імплементації відповідних актів acquis communautaire державами-членами ЄС, практики Суду ЄС (у разі доцільності)

Антидискримінаційне законодавство держав-членів ЄС направлено, в першу чергу, на виконання двох основоположних Директив, а саме Директиви 2000/43/ЄС та 2000/78/ЄС. В цілому, більшість Держав-членів ЄС імплементували директиви за допомогою цивільного та трудового законодавства, деякі країн внесли зміни і до кримінального законодавства в частині відповідальності за порушення законодавства у цій сфері.  В деяких країнах були прийняті окремі закони в сфері запобігання та протидії дискримінації, а саме це стосується Румунії, Ірландії, Фінляндії, Норвегії, Греції, Болгарії. В більшості випадків прийняті загальні антидискримінаційні положення.

Директиви 2000/43/ЄС та 2000/78/ЄС виокремлюють 4 форми забороненої дискримінації, до якої відносяться: пряма дискримінація, непряма, переслідування, пособництво.

Під час імплементації зазначених Директив перед країнами поставало питання чи можливо включати до національного законодавства ознаки, які не входять до зазначеного переліку. Більшість країн все ж таки ввели до свого законодавства усі ознаки, передбачені цими Директивами. Проте знайшлися такі країни, які не обмежились цим переліком, та розширили його під час імплементації Директив.

Перелік додаткових підстав, відповідно до яких заборонена дискримінація, широкий. Наприклад, в Словенії заборонена дискримінація за ознакою рівня освіти та фінансового становища, у Португалії – на підставі генетичного спадкових ознак та сімейного становища. В Польщі та Нідерландах заборонена дискримінація працюючих за сумісництвом.

Значна частина Держав-членів ЄС залишила перелік анти дискримінаційних підстав відкритим, доповнивши своє законодавство пунктом «та в інших випадках». До таких країн належать Угорщина, Латвія, Польща, Фінляндія.

В жодній з держав-членів ЄС справи відносно дискримінації не вирішуються виключно судами. Досудові процедури створені як альтернатива судовим. Серед інституцій, що проводять досудові процедури – інспекції, омбудсмени, спеціальні установи з прав людини. Так, на Кіпрі омбудсмен видає рекомендації, обов’язкові до виконання та має право накладати санкції.

Що стосується кримінальної відповідальності, то кримінальні закони країн ЄС в частині відповідальності за дискримінацію характеризуються неоднозначно, в деяких країнах відсутні прямі кримінально-правові заборони дискримінації (Німеччина, Швейцарія, Норвегія), в інших, навпаки у кримінальному законодавстві детально описується можливість прояву дискримінації (Болгарія, Франція). Кримінальний кодекс Франції, передбачає норми щодо дискримінації у розділі «Посягання на гідність людини».

Кримінальне законодавство Польщі не передбачає заборони дискримінації за соціально-демографічними ознаками, проте в той же час Кримінальний кодекс регламентує відповідальність осіб, які обмежують людину в його правах у зв’язку з його приналежністю до віросповідання.

В законодавстві країн ЄС передбачений такий інструмент як боротьба із завуальованою дискримінацією. Так на національному рівні регулюються питання захисту працівників від звільнення або інших дій, у разі звернення останніх зі скаргою про порушення принципу рівного ставлення, направленого проти роботодавця.

2)  Політико-правове обґрунтування законопроекту:

Висновок щодо відповідності/невідповідності положенням Угоди про асоціацію, іншим міжнародним договорам між Україною та ЄС.

ПроектЗакону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо гармонізації законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації із правом Європейського Союзу)» не створює жодних колізій з нормами права  ЄС та положеннями Угоди про асоціацію.

3) Рекомендації Комітету (варіанти відповідно до статей 114, 123, 129 Регламенту ВРУ):

Враховуючи вищенаведене та відповідно до пункту 1 частини першої ст. 114 Регламенту Верховної Ради України рекомендувати Головному комітету внести пропозицію щодо прийняття проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо гармонізації законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації із правом Європейського Союзу)»за основу.